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Participação e controle social
Participação e controle social não são termos sinônimos, embora sejam conceitos intimamente interligados e complementares.
Participação implica a postura ativa do cidadão na vida do Estado, por meio da sua interferência, individual ou coletivamente organizada, no processo de realização da função administrativa, implementada em favor de interesses da coletividade (CUNILL APUD MODESTO, 2013, p.151). Participar implica estar presente nos espaços de decisão acerca das políticas públicas e contribuir para a sua formulação, acompanhamento, avaliação e controle.
Por sua vez, controle social pode ser entendido como a atividade de fiscalização, vigilância, velamento dos atos dos agentes estatais na implementação das políticas públicas, realizada pelos cidadãos, de forma individual ou coletiva. Sua finalidade é verificar a conformidade, em relação às normas constitucionais, legais e infralegais; o mérito (conveniência, oportunidade); e/ou os resultados das atividades estatais (CUNILL APUD SIRAQUE, 2013, p.149 e 150).
O controle social atua ao lado do controle institutcional, realizado pelos órgãos de controle interno e externo da Administração Pública e constitui um importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania (CGU; 2008)
O ordenamento jurídico nacional tem referência expressa a vários institutos e canais de participação social e controle social, podendo ser citados como exemplo: o voto, o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de projetos de leis, a ação popular; as conferências, os conselhos de políticas publicas, os grupos, câmaras, comitês técnicos, as ouvidorias[ as audiências e consultas públicas, as mesas de negociação e de diálogo, as reuniões no governo, dentre outros.
A respeito do assunto, merece registro a promulgaçao da Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispões sobre a participação, a proteção e a defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos, em nível nacional, nos termos do inciso I do § 3o do art. 37 da Constituição Federal. O mencionado Diploma Legal confere figurino legal à carta de serviços aos cidadãos, às ouvidorias e aos conselhos de usuários.
Relativamente aos conselhos de usuários, cabe destacar, que a lei dá a eles o tratamento de órgãos consultivos, dotados de competências de acompanhamento e avaliação da prestação dos serviços publicos; e apresentação de contribuições na definição de diretrizes de atendimento ao usuário. Sua composição deve observar os critérios de representatividade e pluralidade das partes interessadas, com vistas ao equilíbrio em sua representação; devendo a escolha dos respresentantes ser feita em processo aberto ao público e diferenciado por tipo de usuário a ser representado (arts. 18 e 19).
Também merece registro a aprovação do Decreto Federal nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social - SNPS, no âmbito do Governo Federal, pelo reconhecimento de um universo mais abrangente de institutos e mecanismos de participação social: a) conselho de políticas públicas; (b) comissão de políticas públicas; (c) conferência nacional; (d) ouvidoria pública federal; (e) mesa de diálogo; (f) fórum interconselhos; (g) audiência pública; (h) consulta pública; e (i) ambiente virtual de participação social.
Autoria do texto: Valéria Alpino Bigonha Salgado e Thiago Lopes Cardoso Campos
No campo da saúde pública, disciplinada nos arts. 196 a 200 da Carta Maior, a participação social é diretriz organizativa do Sistema Único de Saúde – SUS (inciso III do caput do art. 198); e impacta as suas estruturas, em todas as esferas de governo.
Sobre o conceito de Controle Social
Entendimento do ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Ayres Britto, sobre o conceito de controle social:
"Nos dicionários da língua portuguesa, “controle” é verificação, investigação, fiscalização. Ato de penetrar na intimidade de algo ou de alguém, com animus sindicandi. Pois com esse mesmo sentido é que o vocábulo foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, que, ao dispor sobre o controle externo e o controle interno da União, o fez debaixo de seção normativa que começa com o nome “fiscalização” (“Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária”, conforme se vê da Seção IX do Capítulo I do Título I). Um pouco antes, a Carta de Outubro já havia associado os termos “controle” e “fiscalização”, enquanto atribuição do Congresso Nacional que tem por objeto os atos do Poder Executivo (inciso X do art. 49). Enfim, insistiu na preservação do sentido fiscalizatório da palavra, já agora a propósito das funções institucionais do Ministério Público, por ela, a Constituição, encarregado de exercer “o controle externo da atividade policial” (inciso XII do art. 129).
1.2 Essa fiscalização constitucional opera no interior da própria máquina estatal (já o vimos), como opera de fora dessa máquina para dentro dela (já o veremos). É uma fiscalização que recai sobre o poder, sobre o governo, para se saber até que ponto as autoridades públicas são cumpridoras dos seus deveres para com as pessoas humanas, as associações e a coletividade em geral.
1.3 Pois bem, a fiscalização que nasce de fora para dentro do Estado é, naturalmente, a exercida por particulares ou por instituições da sociedade civil. A ela é que se aplica a expressão “controle popular” ou “controle social do poder”, para evidenciar o fato de que a população tem satisfações a tomar daqueles que formalmente se obrigam a velar por tudo que é de todos.
1.4 E por onde começa a Lei Maior o disciplinamento desse controle social do poder? Começa, no capítulo dos direitos e deveres individuais e coletivos (Capítulo I do Título II). Ora para habilitar o particular a saber das coisas do Estado com vistas à defesa de direito ou de interesse pessoal, ora para habilitar o particular a saber das coisas do Estado com vista à defesa de direito ou de interesse geral: ou seja, a Constituição tanto aparelha a pessoa privada de imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfação aos reclamos que só repercutem no universo particular do sindicante, quanto aparelha a pessoa privada para imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfações a reclamos que repercutem no universo social por inteiro.
1.5 Assim, quando o Código Supremo reza que todos têm direito “à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situação de interesse pessoal” (alínea “b” do inciso XXXIV do art. 5o), ela está protegendo o particular enquanto particular; quer dizer, o indivíduo tomado como um universo em si mesmo, um mundo inteiro à parte, pelo fato exclusivo da humanidade que “mora” nesse indivíduo. Quando, porém, a Lei Fundamental prescreve que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (…)” (inciso LXXIII do art. 5o), ela está protegendo o indivíduo enquanto membro da polis, habitante da civitas, sócio do Estado ou parte de um todo que o abarca e o supera, enfim, que é o cidadão.
1.6 Na primeira hipótese, a Constituição homenageia valores da individualidade, ou “bens de personalidade individual”. Na segunda, valores da sociabilidade, ou “bens de personalidade social”. Aqui, o controle do poder assume a forma de exercício dos direitos de cidadania. Ali, torna-se expressão dos direitos de liberdade.1 Mas numa como noutra suposição, a finalidade e os efeitos do controle têm as mesmas características centrais, como passamos a demonstrar.
Participação e controle social são, portanto, exercícios da soberania popular[1]; desdobramentos do poder do povo, ao qual se refere a Constituição, em seu art. 1º, parágrafo único: o poder político de participar das decisões relativas à formulação das políticas públicas e das regras normativas que regulam a atuação do estado; e o direito público subjetivo de controlar a execução dessas decisões (CUNILL APUD SIRAQUE, 2013, p.151). Ambos implicam o exercício da atividade política pelo cidadão, em uma postura ativa de exercício dos deveres e direitos de sua cidadania".
BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre controle social do poder e participação popular, in Revista Trimestral de Direito Público nº 61, Memoria RTDP, 22/05/2015, p.187 e 188.
